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监督法与监督工作 ——平凉市委大讲堂第二十五讲摘录
发表日期:2017-08-16  文章来源:平凉日报  文章作者:

   监督法与监督工作 ——平凉市委大讲堂第二十五讲摘录

 

  编者按: 

    在平凉市委大讲堂第二十五讲中,中国人民代表大会制度理论研究会理事长胡康生作了关于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的辅导报告。现将报告予以摘编,敬请关注。 

    

    胡康生在报告中说,监督法是保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国的一部重要法律。监督法起草从1986年开始酝酿,20068月审议通过,历时二十年。为什么搞了这么长时间,主要是因为这部法律的政治性强,涉及我国的政治制度和国家体制,需要通过实践,积累经验,统一认识。经过各级人大常委会对监督工作的积极探索,从实践的感性认识发展到理性认识,得到的共识是,制定监督法必须从我国国情和实际出发,区别不同情况作出规定:实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再做补充完善。 

    人大常委会监督工作的性质和定位 

    胡康生说,讲性质,这要从人民代表大会制度说起。人民代表大会制度是我们国家的政权组织形式。根据宪法规定,人民与国家政权的关系:一是中华人民共和国的一切权力属于人民。这是我们国家政权制度的核心内容和基本准则。二是人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这就是说,人民通过选举把属于自己管理国家的权力委托给选出的代表去行使,人民代表大会行使国家权力,其权力来源于人民,是人民授予的,人民代表大会是代表人民行使国家权力,对人民负责,受人民监督。三是国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。也就是说,由人民代表大会产生的一府两院”,要对由人民民主选举产生的人民代表大会负责,受它监督。四是人大代表受选民或选举单位监督,选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表。这就能从制度上保证人民当家作主,掌握管理国家的权力。总之,从根本上说,人大和一府两院的权力都来自人民,都要对人民负责,受人民监督。这是国家一切权力属于人民的宪法原则。全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人大常委会作为人民代表大会的常设机关依法行使监督职权,其实质是代表国家和人民进行的监督,是国家最高层次的监督,是具有法律效力的监督。人大常委会开展监督工作作出的有关决议、决定,“一府两院必须执行。 

    讲定位,这要从我国的权力监督体系说起。改革开放以来,经过不懈努力,我们已经建立并在逐步完善党内监督制度、行政监督制度、司法监督制度,以解决党员违反党纪、公务员违反政纪、国家工作人员违法犯罪的问题。在诉讼活动中,还建立并完善司法机关相互间的监督,上下级法院的审级监督,检察院的法律监督。此外,还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督,等等。人大监督制度同这些监督制度一起,共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的,实践证明是符合我国国情和实际、行之有效的。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是其他监督制度不可替代的。人大监督重在制度建设,健全权力运行的制约和监督,权力关进制度的笼子里。人大监督的目的,在于确保宪法和法律得到正确实施,维护社会主义法制的统一和尊严,确保行政权和司法权得到正确行使,确保人民的合法权益得到尊重和维护。宪法和有关法律明确规定了国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的职权和行使职权的程序。人大对一府两院的监督工作如果没有搞好,就会失职;如果代行行政权、审判权、检察权,就会越权。人大的监督工作既不能失职,又不能越权。这是人大监督在党和国家监督体系中的准确定位。人大常委会的监督工作要把握好这个定位。 

    人大常委会开展监督工作的法律依据和基本原则 

    胡康生说,监督权是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权。宪法第六十七条明确规定了全国人大常委会的监督职权。宪法第一百零四条明确规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的监督职权,包括监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议等。宪法是人大常委会开展监督工作的根本依据。根据宪法制定的全国人大组织法、地方组织法、预算法、审计法等对人大常委会依照宪法行使监督的职权和程序作出了一些具体的规定。监督法对全国人大常委会和地方各级人大常委会监督一府两院工作的基本原则、监督方式和监督程序作出较为全面的规定,使人大的监督工作进一步制度化、规范化、程序化。监督法是人大常委会开展监督工作的主要法律依据。 

    行使监督权必须遵循的基本原则,归纳起来有五条,即坚持党的领导、依法行使职权、集体行使职权、接受人民代表大会监督、向社会公开的原则,其中前三条是政治原则、法制原则、组织原则,是行使监督职权必须遵循的最重要、最基本的原则。 

    第一,坚持党的领导。监督法明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。人大常委会行使监督职权必须坚持一个中心、两个基本点”,其中坚持党的领导是核心。回顾中国革命、建设、改革历程,中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是我们党领导各族人民经过艰苦奋斗取得的。实践充分证明,没有党的领导,就没有现代中国的一切。只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导。因此,坚持党的领导是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则,是其必须遵循的基本原则的核心。 

    第二,坚持依法行使职权。监督法规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。人大常委会行使监督职权必须依照法定权限和程序,这是在监督工作中必须遵循的法制原则。这里所说的法定权限和程序也就是职权法定、程序法定。职权法定是指宪法和有关法律规定由人大常委会行使的监督职权。人大常委会行使监督职权必须有法律依据,必须在法定权限范围内行使,既不能越位,也不能缺位。程序法定是指行使监督职权必须依照法律规定的程序,不能重实体轻程序,程序违法是无效的。监督法主要是程序法,所以规定行使监督职权的程序,适用监督法。监督法没有规定的,适用有关法律规定的行使监督职权的程序。 

    第三,坚持集体行使权力。监督法规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。这是人大常委会在开展监督工作中必须遵循的组织原则。我国的人民代表大会制度既是按照民主集中制原则组织的,又是按照民主集中制原则运作的。各级人大及其常委会作为国家权力机关,是一个权力集体,人大代表和常委会组成人员作为国家权力机关的一员,是权力集体中的一个个体,个体不能代表集体,这就是我们通常所说的集体有权、个人无权的原则。各级人大及其常委会是集体行使职权,集体讨论问题,集体决定问题。在审议议案时,大家各抒己见,畅所欲言,实行真理面前人人平等的原则,谁对就听谁的;在充分发扬民主的基础上,决定问题时,采取表决的方式,一人一票,实行少数服从多数的原则;决定了的事情,按照法律面前人人平等的原则,谁都要执行。 

    第四,坚持接受人民代表大会监督。监督法规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。这也是人大常委会开展监督工作必须遵循的原则。人大常委会行使监督职权的情况,与人大常委会行使其他法定权力一样,应当向人民代表大会报告并接受监督。为了保障人大代表对人大常委会工作的知情权,便于人民代表大会监督常委会的工作,监督法规定,人大常委会在监督工作中的有关报告、审议意见及研究处理情况等,要向本级人民代表大会代表通报。 

    第五,坚持公开原则。监督法规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。人大常委会在监督工作中必须遵循这一原则。人大行使监督权,要接受人民群众的监督,这是由我国人民代表大会的性质和地位决定的。公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益,同时也是把人大常委会的监督工作置于人民监督之下的重要保障。常委会要自觉接受人民群众的监督。通过刊登常委会公报、召开新闻发布会、组织记者采访和网络发布等多种形式,把常委会监督工作年度计划、执法检查报告及审议意见、听取的工作报告及审议意见和一府两院对审议意见研究处理情况等,向社会公开,认真倾听人民群众的意见和建议,使常委会监督工作在人民群众的监督下更好地开展。 

    人大常委会监督工作的内容和形式 

    胡康生说,人大常委会开展经常性监督工作的主要内容是两项:一是工作监督,二是法律监督。工作监督,是指人大常委会对一府两院在工作中是否正确实施法律和依法行使职权,是否正确贯彻国家的方针、政策,是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况所进行的监督。工作监督包括:专项工作监督、计划和预算执行情况监督和法律法规实施情况的监督等。法律监督,是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件除了宪法和法律外,还包括两类:一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件以外的其他由国家机关制定的决议、决定、命令等。这些决议、决定、命令虽然不是我国法的渊源,但大多也是涉及公民的权利义务和普遍适用的,因此,也要接受人大监督。 

    人大常委会开展经常性监督工作主要有四种形式: 

    第一,是听取和审议一府两院的专项工作报告。一是突出监督重点。根据监督法的规定,人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议一府两院的专项工作报告,并将计划向社会公布,以听取人民群众的意见。二是突出人民期盼。根据监督法的规定,听取专项工作报告的议题,通过六个途径反映的问题确定:即常委会在执法检查中发现的突出问题;人大代表对一府两院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;常委会组成人员提出的比较集中的问题;人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;人民来信来访集中反映的问题;社会普遍关注的其他问题。三是突出监督实效。根据监督法的规定,常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由一府两院研究处理。一府两院应当将研究处理情况由其办事机构送交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;一府两院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。 

    第二,是审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告。一是人大常委会对决算草案和预算执行情况报告。二是国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。这里包括严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,各级政府应当提请本级人大常委会审查和批准。三是常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。四是国民经济和社会发展五年规划,经人民代表大会批准后,在实施中期阶段,政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的,政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。 

    第三,是对法律法规实施情况组织执法检查,听取和审议执法检查报告。一是根据监督法的规定,人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查,并将计划向社会公布,以听取人民群众的意见。二是常委会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,提请常委会审议。执法检查报告的内容包括:对所检查的法律法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;对有关法律法规提出修改完善的建议。三是常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由一府两院处理。 

    第四,是对规范性文件进行备案审查。一是全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,以及最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释进行备案审查。二是县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;同法律、法规规定相抵触的;有其他不适当的情形,应当予以撤销的。审查、撤销的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法的有关规定,作出具体规定。 

    除上述几种主要监督形式以外,监督法还对询问和质询,特定问题调查、撤职案的审议和决定等其他监督形式作出规定。 

    人大常委会监督工作的务实创新和与时俱进 

    胡康生说,做好监督工作,是实施依法治国基本方略的必然要求。党的十八大提出,加强对一府两院的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会强调,健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度;加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能;通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。 

    十二届全国人大常委会在历届常委会开展监督工作经验的基础上,坚持围绕大局、突出重点,认真行使监督职权,着眼于增强监督实效,进一步完善监督方式方法,加大对一府两院的监督力度,监督工作取得新进展。尤其是在提高专题询问的质量和实效上有新的亮点。 

    全国人大常委会和地方各级人大常委会的监督工作求真务实,不断创新,积累了许多有益经验。在具体做法上,紧紧围绕党和国家的中心工作,突出重点,增强监督实效,采取了多种结合的监督方式:把监督工作与立法工作结合起来;把监督工作与代表工作结合起来;把监督工作与专题调研结合起来;把专题询问与听取专项工作报告、执法检查报告结合起来;把初次监督与跟踪监督结合起来;把专项监督与综合监督结合起来;把推动一府两院自行整改与依法纠正结合起来等,加大了监督力度,增强了监督实效。 

    就贯彻党的十八大和十八届三中全会的精神,进一步实施好监督法,加强监督工作。胡康生说,一要坚持监督法规定的基本原则,最重要的是坚持党的领导。党善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。人大及其常委会要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,依法行使职权,从制度上、法律上保证党的路线方针和重大决策部署得到贯彻落实。人大依法监督一府两院的工作,是由我国的政权制度决定的。党委善于通过人大强化对贯彻落实中央和同级地方党委重大决策部署的监督,有利于加强和改善党的领导,发挥国家权力机关的作用,推进重大决策部署的落实。二要根据党的十八大和十八届三中全会提出的加强人大监督工作的要求,完善人大监督制度和工作机制。要加强对法律法规实施的监督,特别是加强人大预决算审查监督、国有资产监督职能。要综合运用监督法规定的多种监督方式,必要时运用质询、特定问题调查、撤职案等方式进行监督。要编制好年度监督工作计划。增强计划的针对性、可行性、时效性。依照监督法规定,通过三个方面、六个途径反映的问题,突出重点,做好论证,选准监督工作项目,落实承办部门、实施时间,开展专题调研,提高审议质量,加强跟踪监督,直到抓出实效。要积极探索创新。对于由人大选举任命的一府两院领导人员,如何进行监督,需要探索把评议一府两院专项工作与评议一府两院领导干部结合起来,把党管干部和人大监督干部结合起来。三要充分发挥人大代表在监督工作中的作用。人大代表是国家权力机关的组成人员,尊重代表主体地位,发挥代表作用是做好人大工作的基础。全国各级人大代表工作生活在人民群众之中,充分发挥人大代表密切联系群众的优势,把人民群众普遍关注的热点难点问题作为监督重点,提高监督工作的质量和实效。四要把监督工作与立法工作更加紧密结合起来。通过加强监督,改进和完善立法项目论证、立法起草审议、法律出台前评估、立法后评估工作,进一步提高立法质量。没有立法权的地方人大要积极参与立法,结合本地实际和人民群众的诉求,对法律法规草案提出意见、建议,推进科学立法、民主立法,使立法更加接地气,解决改革发展、改善民生等实际问题。五要加强人大常委会自身建设。进一步健全国家权力机关的组织制度和运行机制,优化常委会组成人员知识和年龄结构。组成人员中,既要有实践经验丰富的老同志,更要有相当数量有培养前途的中青年后备干部,把由议员官员作为选拔任用干部的一个途径。要提高专职化比例,提高依法履职能力。要加强人大机关建设,人大机关的办事机构、工作机构及其工作人员是人大及其常委会和人大代表的集体参谋助手,铁打的营盘”,为人大依法履职提供服务保障。要从组织上采取措施,使人大机关干部同党政机关干部同样使用、考核、交流,使人大机关干部充满活力,形成一支长期稳固的政治、业务、作风都过硬的队伍,使人大机关成为高效办事的工作机关。 

    胡康生最后说,我们要全面贯彻落实监督法。进一步加强工作监督和法律监督,完善监督工作方式方法,不断务实创新和与时俱进,监督和支持一府两院依法行政、公正司法,保证宪法和法律的有效实施,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。 

责任编辑:成金虎  编辑校对:许瑞超